Satura rādītājs
1. Publiskās un privātās tiesības
2. Administratīvās tiesības un tās apakšnozares
2.1. Pārvaldes organizācijas tiesības
2.2. Materiālās administratīvās tiesības
2.3. Administratīvā procesa tiesības
2.3.1. Administratīvais akts – administratīvā procesa
tiesību centrālais jēdziens
2.3.2. Administratīvā procesa tiesību pašreizējais
noregulējums
2.3.3. Administratīvā procesa tiesību pamatfunkcijas
I. Administratīvā procesa vispārīgs raksturojums
Pirmā valsts pasaulē, kas sagatavoja likumu par administratīvo procesu, bija Austrijas Republika. Otrā varēja būt Latvijas Republika, jo 1940.gada maijā, neilgi pirms okupācijas, Tieslietu ministrija bija šādu projektu sagatavojusi.
Administratīvais process ir jēdziens, kas visumā liekas skaidrs, tomēr tā definējuma nav ne Administratīvā procesa likumā, ne administratīvā procesa tiesību teorētiķu darbos. Ir atsevišķi mēģinājumi definēt administratīvo procesu, tomēr tie nav nepārprotami atzīstami par sekmīgiem. Viens no šādiem mēģinājumiem ir A. Stucka sniegtais juridiskā procesa definējums – “juridiskais process ir ar procesuālām normām noregulēta valsts kompetento institūciju darbības kārtība, kas izpaužas vispārēju vai individuālu juridisko lēmumu sagatavošanā, pieņemšanā, dokumentārā nostiprināšanā.” Šī definīcija skaidro to, kas ir juridiskais process, bet ne to, kas ir administratīvais process. Administratīvais process ir šaurāks jēdziens – administratīvajā procesā iestādes rīkojas, lai risinātu administratīvo tiesību jautājumus, turpretī juridiskajā procesā iestādes rīkojas ne tikai, lai risinātu administratīvo tiesību jautājumus.
A.Stucka min arī visbiežāk sastopamo administratīvā procesa izpratni – “ar administratīvo procesu visbiežāk lietotā nozīmē saprot administratīvo aktu izdošanas, apstrīdēšanas un pārsūdzēšanas kārtību.” Tomēr administratīvajā procesā bez administratīvā akta izdošanas, apstrīdēšanas un pārsūdzēšanas var tikt veiktas arī citas darbības, piemēram, slēgts publisko tiesību līgums. Šis jautājums apskatīts Valsts pārvaldes iekārtas likuma 12.pantā.
Pēc visa iepriekš noskaidrotā ir iespējams mēģināt sniegt administratīvā procesa definīciju. Administratīvais process ir rīcība, kuru iestāde veic administratīvā procesa tiesību regulējamo jautājumu laukā.
Administratīvā procesa likums balstās uz demokrātiskās valstīs attīstītiem administratīvā procesa pamatjēdzieniem un pamatprincipiem. Galvenais tajā ir dalījums starp valsti, kuru pārstāv konkrēta iestāde vai amatpersona, no vienas puses, un indivīdu, kuru pārstāv konkrēta fiziskā vai juridiskā persona, no otras puses. Te gan uzreiz jāpiebilst, ka administratīvais process neregulē pārvaldes organizācijas tiesībās noteiktos valsts iekšējos organizatoriskos jautājumus, izņemot gadījumus, kad iestāde pieņem konkrētu lēmumu attiecībā uz noteiktu indivīdu, piemēram, par informācijas sniegšanas pienākumu.
Administratīvais process regulē attiecības starp valsti un indivīdu tikai publisko tiesību jomā, bet neregulē attiecības starp šīm pusēm civiltiesībās un krimināltiesībās, kur darbojas citi principi. Te noteikti jāmin arī tas, ka tiesā administratīvā procesa būtiskākā atšķirība no civilprocesa ir tā, ka civilprocesā valda sacensības princips, savukārt administratīvajā procesā – objektīvās izmeklēšanas princips.
Administratīvā procesa pamatjēdziens ir administratīvais akts. Tas atbilstoši attīstītās demokrātiskās valstīs pieņemtajai definīcijai ir tiesību akts, ko izdod iestāde vai amatpersona publisko tiesību jomā atsevišķa jautājuma risināšanai un kas attiecas uz individuāli noteiktu fizisko vai juridisko personu, dibinot, grozot, konstatējot vai izbeidzot konkrētas tiesiskās attiecības.
Administratīvā procesa tiesību galvenais uzdevums ir nodrošināt materiālo administratīvo tiesību realizāciju atbilstoši:
1) cilvēktiesību pamatprincipiem;
2) valsts varas dalīšanas principam;
3) valsts darbības efektivitātei.
Latvijā šos jautājumus regulē Civilprocesa kodeksa 24.A nodaļa, Administratīvo aktu procesa noteikumi un citi normatīvie akti. Sākot ar 1993.gadu, visu valdību deklarācijās ir bijis iekļauts uzdevums izstrādāt jaunu Administratīvā procesa likumu. Šo darbu izdevās samērā sekmīgi paveikt Ministru prezidenta G.Krasta vadītajai valdībai 1998.gada novembrī, kad Tieslietu ministrijas darba grupas (A.Dravnieks, I.Bišers, J.Briede, V.Krūmiņa, E.Levits, U.Pētersons, N.Salenieks) sagatavotais likumprojekts pēc ilgas un sarežģītas saskaņošanas tika apstiprināts Ministru kabinetā un iesniegts Saeimā. Kopš 1998.gada Latvijā administratīvā procesa pamatprincipi ir nostiprināti arī konstitucionāli, Saeimai papildinot Satversmi ar jaunu nodaļu “Cilvēka pamattiesības”.
Pirmā valsts pasaulē, kas sagatavoja likumu par administratīvo procesu, bija Austrijas Republika. Otrā varēja būt Latvijas Republika, jo 1940.gada maijā, neilgi pirms okupācijas, Tieslietu ministrija bija šādu projektu sagatavojusi.
Administratīvā procesa tiesību galvenais uzdevums ir nodrošināt materiālo administratīvo tiesību realizāciju atbilstoši:
1) cilvēktiesību pamatprincipiem;
2) valsts varas dalīšanas principam;
3) valsts darbības efektivitātei.
Latvijā šos jautājumus regulē Civilprocesa kodeksa 24.A nodaļa, Administratīvo aktu procesa noteikumi un citi normatīvie akti. Sākot ar 1993.gadu, visu valdību deklarācijās ir bijis iekļauts uzdevums izstrādāt jaunu Administratīvā procesa likumu. Šo darbu izdevās samērā sekmīgi paveikt Ministru prezidenta G.Krasta vadītajai valdībai 1998.gada novembrī, kad Tieslietu ministrijas darba grupas (A.Dravnieks, I.Bišers, J.Briede, V.Krūmiņa, E.Levits, U.Pētersons, N.Salenieks) sagatavotais likumprojekts pēc ilgas un sarežģītas saskaņošanas tika apstiprināts Ministru kabinetā un iesniegts Saeimā. Kopš 1998.gada Latvijā administratīvā procesa pamatprincipi ir nostiprināti arī konstitucionāli, Saeimai papildinot Satversmi ar jaunu nodaļu “Cilvēka pamattiesības”.
Neliela atkāpe par administratīvā procesa vēsturi. Pirmā valsts pasaulē, kas sagatavoja likumu par administratīvo procesu, bija Austrijas Republika. Otrā varēja būt Latvijas Republika, jo 1940.gada maijā, neilgi pirms okupācijas, Tieslietu ministrija bija šādu projektu sagatavojusi.
Sabiedrībā pagaidām nav pietiekamas sapratnes par administratīvā procesa aktualitāti. Latvijas valstij ir pienākums ieviest tiesiskai valstij atbilstošu administratīvo procesu.
Administratīvā procesa pamatprincipi
Lai attiecības starp valsti un indivīdu veidotos tā, kā tas nepieciešams tiesiskā un demokrātiskā valstī, administratīvajā procesā jāievēro vairāki svarīgi principi. Dažādās valstīs tie atšķirīgi atspoguļojas tiesību sistēmā – dažās tie darbojas kā nerakstītie tiesību avoti, citās tiek tieši iekļauti tiesību normās.
Ministru kabineta 1995.gada 13.jūnija Administratīvo aktu procesa noteikumos, kas pašlaik ir spēkā Latvijas Republikā un kas regulē individuālo valsts pārvaldes lēmumu izdošanas kārtību, principi atsevišķi uzskaitīti nav, taču tie izriet no noteikumu nosacījumiem. Darba grupas izstrādātajā Administratīvā procesa likuma projektā galvenie principi ir iekļauti un paskaidroti arī atsevišķā pantā, bez tam tie izriet arī no pašām likumprojektā iekļautajām normām. Likumprojektā ir arī noteikts, ka iestādei, izdodot administratīvo aktu, ir jāievēro arī vispārēji tiesību principi.
Uz administratīvo procesu attiecināmi visi tie principi, kas attiecināmi uz publiskajām tiesībām vispār, taču Eiropas Padomes Tiesību direktorāts, piedaloties dalībvalstu pārstāvjiem, uzskaitījis un definējis tos galvenos principus, kuriem būtu jābūt iekļautiem visu dalībvalstu administratīvo procesu regulējošajos normatīvajos aktus. Tie ir tiesiskums, vienlīdzīgums, proporcionalitāte, atklātums, pamatotība, objektivitāte, taisnīgums, patvaļas aizliegums, skaidrība, patstāvīgums, pārstāvība, pārsūdzamība, objektīvā izmeklēšana u.c.
Administratīvā procesa principu ievērošana
Administratīvā procesa principu ievērošana pirmām kārtām nozīmē pieejamību valsts iestādei, tas ir, katras personas tiesības jebkurā jautājumā griezties pie valsts iestādes un lūgt palīdzību jautājuma risināšanā. Iestāde nedrīkst atteikties risināt kādu gadījumu tikai tāpēc, ka šis gadījums nav noregulēts ar likumu. Ja iestāde nav kompetenta kāda jautājuma risināšanā, tai jānorāda tā iestāde, kurā attiecīgajai personai jāgriežas. Savas kompetences ietvaros iestādei pēc iespējas jāsniedz personai visa iespējamā informācija, kas attiecas uz konkrēto gadījumu. Tas jādara gan ar vispārpieejamu iesniegumu paraugu, bukletu, tiesību normu skaidrojumu u.tml. palīdzību, gan sniedzot individuālas konsultācijas apmeklētājiem.
Lai administratīvais akts būtu taisnīgs un objektīvs, pirms lēmuma pieņemšanas ir jābūt izvērtētiem visiem lietā būtiskajiem un tikai būtiskajiem apstākļiem. Jāatceras, ka no personas var tikt pieprasīta tikai tā informācija, kura attiecas uz konkrēto lietu. Piemēram, ja cilvēks pieprasa dzīves vietas izziņu, ko iesniegt Naturalizācijas pārvaldē, viņam šī izziņa ir jāizsniedz, nevis jāpieprasa no viņa vispirms uzrādīt izziņu par komunālo pakalpojumu nomaksu, kā tas nereti praksē notiek. Komunālo pakalpojumu nomaksas vai nenomaksas fakts nav būtisks pilsonības piešķiršanas vai atteikšanas gadījumā. Cits piemērs: daudzās administratīvo pārkāpumu protokolu veidlapās joprojām saglabājusies ailīte “tautība”. Taču vainas pakāpe saskaņā ar vienlīdzības principu jāizvērtē un administratīvais sods ir jāuzliek neatkarīgi no tā, vai pārkāpumu izdarījis latvietis, krievs vai čigāns. Tādējādi pārkāpēja tautība administratīvo pārkāpumu lietā ir nebūtiska un protokolā nav fiksējama.
Jebkuram administratīvajam aktam jābūt pamatotam ar kādu vispārējo normatīvo aktu, bet tas nevar būt pamatots ar iekšējo, pašas iestādes vai tās augstākstāvošās iestādes izdotu normu, piemēram, instrukciju vai pavēli par eksperimentu. Iestādei ir jāpaskaidro, ka tās rīcība ir “tāda un tāda” tāpēc, ka to prasa likums, nevis tāpēc, ka tā teikts instrukcijā. Attiecīgajai tiesību normai jābūt administratīvajā aktā minētai, turklāt ar norādi uz konkrētu pantu un panta daļu, nevis tikai kāda likuma pieminēšanu, kā tas bieži vien praksē tiek darīts.
Administratīvo aktu nevar izdot, pamatojoties uz tiesību normu, kas nav spēkā, tāpēc jābūt ievērotai normatīvo aktu hierarhijai. Kā Juristu biedrības sēdē minēja Ivars Redisons, ar ģenerāļa pavēli nevar atcelt likumu (runa bija par Iekšlietu ministrijas pavēli par eksperimenta rīkošanu četros rajonos attiecībā uz transporta līdzekļa vadīšanas tiesību aizturēšanu). Piemērojot kādu hierarhijā par likumu zemāku tiesību normu, būtiski ir arī konstatēt, vai ir ievērota attiecīgo normatīvo aktu izdošanas kompetence. Tā, piemēram, Administratīvo pārkāpumu kodeksa 257.pantā noteikts, ka transportlīdzekļu evakuācijas kārtība tiek regulēta ar Ministru kabineta noteikumiem. No tā izriet, ka Rīgas Domes 1996.gada 9.jūlija nolikums “Par transporta līdzekļu piespiedu pārvietošanu Rīgā”, uz kuru pamatojoties notiek automašīnu evakuācija, ir izdots, neievērojot kompetenci. Tas vien, ka Ministru kabinets šādus noteikumus nav izdevis, nedod tiesības pašvaldībai uzņemties kompetenci.
Dažkārt kompetence tiek pārkāpta arī daļēji. Piemēram, Ministru kabineta 1995.gada 17.oktobra Ceļu satiksmes noteikumi pilnvaro Satiksmes ministriju izdot normas, kas nosaka prasības uz transportlīdzekļu tehnisko stāvokli, bet Transporta ministrija uz šī pamata izdevusi Transportlīdzekļu valsts tehniskās apskates noteikumus (19.12.1997.), kuros papildus tehniskā stāvokļa nosacījumiem regulē arī tehniskās apskates izdarīšanas vietu un citas tiesiskās attiecības, kuras nebūt nevar nosaukt par tehniskām. Tā kā iepriekšminētās normas ir izdotas bez pilnvarojuma, tās uzskatāmas par spēkā neesošām un nepiemērojamām. Tādējādi nepamatots ir, piemēram, atteikums Siguldas iedzīvotājam, kura mašīna ir reģistrēta Rīgā, izdarīt automašīnas tehnisko apskati Siguldā.
Katrā administratīvajā aktā jābūt norādei arī uz citiem argumentiem, uz kuriem pamatojoties iestāde pieņēmusi attiecīgo lēmumu, turklāt šiem argumentiem, kā arī pašam administratīvajam aktam jābūt tik skaidram un saprotamam, lai arī vienkāršs cilvēks saprastu, kāpēc iestāde attiecībā uz viņu pieņēmusi tieši šāda satura administratīvo aktu. Tas tiek darīts ne tikai ar mērķi atvieglot indivīdam iespēju aizstāvēt savas tiesības, bet arī ar mērķi izskaidrot valsts iestādes viedokli, tas ir, likt indivīdam saprast, ka valsts attiecīgi ir rīkojusies, nevis lai viņam ieriebtu, bet gan tāpēc, ka to prasa sabiedrības intereses. Bez tam uzklausīšanas princips nosaka: ja persona iesniedz savus argumentus, iestādei šie argumenti jāuzklausa, jāizvērtē un pēc iespējas jāņem vērā, izdodot administratīvo aktu.
Kaut arī sākotnēji var šķist, ka šādas prasības apgrūtina iestādes darbu, būtībā iestāde ir spiesta kvalitatīvāk izvērtēt savu lēmumu projektus un rezultātā tiek uzlabota arī valsts iestādes efektivitāte. Pamatojums kalpo pašas iestādes paškontrolei, kura ir spiesta pārdomāt savu lēmumu un to pietiekami nodrošināt gan ar faktiskajiem, gan tiesiskajiem argumentiem. Visbeidzot, pamatojums vajadzīgs tiesai, lai tā saprastu, uz kādiem argumentiem pamatojoties, iestāde, izdodot administratīvo aktu, ir vadījusies.
Proporcionalitātes jeb samērīguma princips
Īpaša uzmanība administratīvajā procesā jāpievērš proporcionalitātes jeb samērīguma principam. Tas nozīmē iespējamā guvuma samērīgumu ar iespējamiem zaudējumiem, kas, izdodot administratīvu aktu, var rasties personu tiesībām, brīvībām un interesēm. Proporcionalitātes princips pieprasa izvērtēt saistību starp līdzekļiem un mērķi, it īpaši lai izvēlētie līdzekļi būtu piemēroti un pielietoti īstajā vietā un lai tie nebūtu ierobežojoši vairāk, kā tas nepieciešams likumīga mērķa sasniegšanai.
Iestādei šie apstākļi ne tikai jāizvērtē, bet jāmāk tos izskaidrot arī administratīvā akta adresātam. Piemēram, ja par pārkāpumu tiek uzlikts maksimālais paredzētais sods, iestādei jāpaskaidro, ka tas tiek darīts tāpēc, ka pārkāpums ir rupjš, sistemātisks un ir vairāki vainu pastiprinoši apstākļi, un šāda kārtība ir noteikta Administratīvo pārkāpumu kodeksā, nevis tāpēc, ka amatpersona vēlas nopelnīt vai, vēl sliktāk, gaida kukuļa piedāvājumu.
Proporcionalitātes principam Eiropas valstu juridiskajā literatūrā tiek piešķirta ļoti liela uzmanība, un nereti tas tiek dēvēts par noteicošo principu. Proporcionalitātes princips Eiropas Savienības valstīs tiek lietots kā starptautisko tiesību norma un ietekmē faktiski visas sfēras, ieskaitot personu un pārvadājumu brīvu kustību, tirgus attiecības ar valstīm, kuras nav Eiropas Savienības dalībvalstis, intelektuālo īpašumu aizsardzību utt. Eiropas Savienības Justīcijas (Taisnīgās) tiesas tiesnešiem ir tendence noraidīt administratīvo aktu tieši tāpēc, ka izvēlētie līdzekļi ir bijuši nesamērojami ar sasniedzamo mērķi.
Proporcionalitātes princips ir būtisks arī Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 8. līdz 11.panta sakarā, kurā tas ir noslēpts zem vārdiem “ja tas nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā”. Šajos pantos ir minētas tās cilvēktiesības, kuras dalībvalsts var ierobežot, ja tas nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā. “Nepieciešamība demokrātiskā sabiedrībā” Eiropas Cilvēktiesību tiesā visbiežāk tiek interpretēta kā samērīgums starp indivīdu tiesību aizskārumu un sabiedrības guvumu, ko valsts iegūst no ierobežojuma noteikšanas. Kā piemēru var minēt Eiropas Cilvēktiesību tiesas lietu, kurā tika izskatīta prasība pret Zviedriju par to, ka Zviedrijas valsts varas iestādes, labu gribēdamas, ierobežoja vecāku varu kādā nelabvēlīgā ģimenē, ievietojot bērnus bērnunamos. Eiropas Cilvēktiesību tiesa noteica, ka Zviedrijas valsts varas iestādēm šādā situācijā rīkoties vajadzēja, tomēr tā nav ievērojusi proporcionalitātes principu – bērnu un vecāku tiesības ir ierobežotas pārāk daudz: bērni ir aizvesti pārāk tālu no mājām un ievietoti atsevišķos bērnunamos. Tādējādi tiesa nosprieda, ka Zviedrija pārkāpusi Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 8.pantu, kurš nosaka tiesības uz privāto dzīvi.
Arī Latvijā jāmācās piemērot konvencijas pantus, it īpaši vārdkopu “ja tas nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā”. Viens no piemēriem: atteikums reģistrēt Jehovas lieciniekus kā reliģisku un vēlāk arī kā sabiedrisku organizāciju. Kas no tā iegūts un kas zaudēts? Bez šaubām, ierobežota “jehoviešu” ticības brīvība, taču zaudēta arī iespēja valstij pamatīgāk kontrolēt šo organizāciju un tās ienākumus. Iegūts? … Ar to, ka kāda organizācija netiek reģistrēta, tās biedru mazāk nekļūst un arī darbība mainīta netiek. Bez tam valsts ir ieguvusi ar tās lēmumu neapmierinātu cilvēku grupu.
Administratīvā procesa likuma projektā (arī spēkā esošajos Administratīvo aktu procesa noteikumos) proporcionalitātes princips atspoguļots pantā, kas nosaka lietderības apsvērumu izdarīšanu. Iestādei, ja tā pati var lemt par administratīvā akta izdošanu, jāizvērtē administratīvā akta nepieciešamība, atbilstība un samērīgums. Ņemot par piemēru gadījumu ar nelabvēlīgo ģimeni un tās bērniem, jāapsver, vai attiecīgais gadījums, konkrētie apstākļi vispār ir tādi, ka valstij (bāriņtiesai, kas šajā gadījumā realizēs valsts varu) jāiejaucas ģimenes privātajā dzīvē, tādējādi tiek izvērtēta nepieciešamība pēc attiecīgā administratīvā akta. Ja izrādās, ka nepieciešamība ir, iestādei jādomā, kas būtu labākais līdzeklis stāvokļa uzlabošanai, tas ir, vai bērnu ievietošana bērnunamā uzlabotu attiecīgo situāciju, vai šis lēmums ir atbilstīgs konkrētajai situācijai. Ja tiek konstatēts, ka ar mazāk ierobežojošiem līdzekļiem stāvokli uzlabot nevar, jādomā par samērīgumu, lai tas, ko bērni šādā situācijā iegūtu, būtu vairāk, nekā viņi zaudētu, būdami prom no ģimenes. Visiem šiem apsvērumiem jāparādās arī administratīvajā aktā, lai administratīvā akta adresāts tos varētu saprast, izvērtēt un, iespējams, iesniegt savus pretargumentus.
2.3. Administratīvā procesa tiesības
Administratīvā procesa tiesības nosaka, kādā veidā valsts pārvalde konkrētā gadījumā drīkst rīkoties pret indivīdu un kādas ir indivīda tiesības neatkarīgā tiesā pārbaudīt šīs rīcības tiesiskumu.
2.3.1. Administratīvais akts – administratīvā procesa tiesību centrālais jēdziens
Administratīvā procesa centrā atrodas administratīvais akts, kas ir galvenais valsts rīcības instruments pret indivīdu. Blakus tam minami arī faktiskā rīcība un publisko tiesību līgums. Administratīvā akta (administrative act, acte administratif, Verwaltungsakt) definīcija ir izkristalizējusies kontinentālās Eiropas tiesību sistēmās šajā gadsimtā, taču tā pirmsākumi meklējumi jau Napoleona likumdošanā. Jāuzsver, ka līdz šim Eiropas tiesību zinātnei, tiesu praksei un likumdevējam nav izdevies atrast tikai pozitīvi formulētu administratīvā akta definīciju. Tādēļ tā satur arī negatīvi formulētus elementus.
Patlaban Latvijā administratīvais akts ir definēts Ministru kabineta 1995.gada 13.jūnija Administratīvo aktu procesa noteikumu 5.punktā (Latvijas Vēstnesis, 1995, Nr.100; Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1995, Nr.14). Ļoti līdzīgu definīciju satur patlaban apspriežamā Administratīvā procesa likuma projekta (1997.gada 7.marta versija) 1.panta 2.daļa:
Administratīvais akts ir tiesību akts, ko izdod iestāde publisko tiesību jomā atsevišķa gadījuma risināšanai un kas attiecas uz individuāli noteiktu personu vai personām, nodibinot, grozot, konstatējot vai izbeidzot konkrētas tiesiskas attiecības. Iestādes lēmums vai cita veida darbība privāto tiesību jomā, kā arī iekšēji rīkojumi, kas skar tikai pašu iestādi vai tai padotu institūciju, nav administratīvi akti, izņemot darbinieku vai tai pakļauto personu tiesiskā statusa nodibināšanu, tā maiņu vai darbinieku disciplināru sodīšanu. Administratīvie akti nav arī Saeimas, Valsts prezidenta un Ministru kabineta un pašvaldību orgānu politiskie lēmumi, kā arī kriminālprocesuālie lēmumi un visi tiesas nolēmumi.
2.3.2. Administratīvā procesa tiesību pašreizējais noregulējums
Latvijā administratīvo procesu šobrīd regulē divi normatīvi akti.
Administratīvo procesu iestādē regulē jau minētie Ministru kabineta 1995.gada 13.jūnija Administratīvo aktu procesa noteikumi. Šie noteikumi, kas gan ir uzlabojami, ir pirmā Latvijas tiesību norma, kas regulē administratīvo procesu atbilstoši demokrātiskas un tiesiskas valsts standartiem. Tā kā šo noteikumu piemērošanai nepieciešama ierēdņu un tiesnešu prasme no abstraktiem principiem pēc zināmas metodoloģijas atvasināt konkrētu rezultātu, kas sociālistiskā tiesību loka juristiem nav bijusi vajadzīga un tādēļ nav apgūta, tad iestāžu praksē šie noteikumi ieviešas lēni. Tomēr zināms progress pēdējo divu gadu laikā nav noliedzams.
Administratīvo aktu procesa noteikumi nosaka tiesību normu piemērošanas metodoloģiju (tā būtiski atšķiras no sociālistisko tiesību normu piemērošanas metodoloģijas), administratīvās lietas virzību no ierosināšanas brīža līdz administratīvā akta izdošanas brīdim (it sevišķi noteikumi par faktu vākšanu, izvērtēšanu, lietderības apsvērumiem, adresāta tiesībām tikt uzklausītam un tiesībām iepazīties ar lietu, administratīvā akta veidiem un sastāvdaļām, pamatojuma nepieciešamību), paziņošanu un spēkā stāšanos, apstrīdēšanu augstākstāvošā iestādē, administratīvā akta atcelšanu un administratīvās lietas uzsākšanu no jauna.
Šie noteikumi piespiež iestādi padarīt savu rīcību atklātu, motivēt to, lai adresāts un vēlāk tiesa varētu pārbaudīt šīs rīcības un tās izraisošo motīvu tiesiskumu un lietderību. Tādēļ cēlonis zināmi “instinktīvai” pretestībai pret šo noteikumu piemērošanu daļēji ir meklējams apstāklī, ka iestāde bieži nebūt nav pārliecināta par savas darbības juridisko korektību. Tomēr, tā kā šie Ministru kabineta noteikumi ir spēkā esoša tiesību norma, kuru ievērošana iestādei, protams, ir obligāta, tad to ignorēšana padara iestādes rīcību un attiecīgo administratīvo aktu par prettiesisku, kas tiesā – ja adresāts to pārsūdz – būtu atceļams.
Administratīvo procesu tiesā regulē Civilprocesa kodeksa 24.A nodaļa – Sūdzību izskatīšana par valsts pārvaldes un pašvaldību institūciju un amatpersonu prettiesisku rīcību (lēmumu), ar kuru aizskartas fizisko un juridisko personu tiesības (2391.-2398.panti). Nodaļa tika iekļauta Civilprocesa kodeksā padomju perioda beigās – 1988.gadā. Toreiz tā, neapšaubāmi, bija liels solis uz priekšu. Tomēr tā atspoguļo toreizējo juridiskās domāšanas līmeni un tādēļ neatbilst vairs šodienas prasībām, kas orientējas uz modernu, tiesisku valsti.
Tomēr šie civilprocesa noteikumi dod iespēju pārsūdzēt lielāko daļu administratīvo aktu tiesā. 1997.gadā pirmās instances tiesās tika reģistrētas 1315 jaunienākušas lietas, kur prasība tika pieteikta saskaņā ar šīs nodaļas noteikumiem. Tas nozīmē, ka sabiedrība, lai arī skaitā nedaudz, tomēr sāk aizstāvēt savas tiesības pret valsti ar tiesas palīdzību (juridiski kļūdainu administratīvo aktu skaits, tajā skaitā sakarā ar minēto “Administratīvo aktu procesa noteikumu” neievērošanu, protams, ir nesalīdzināmi lielāks).
Reizē ar Ministru kabineta 1995. gada 13.jūnija Administratīvo aktu procesa noteikumu pieņemšanu Ministru kabinets toreiz iesniedza Saeimā arī likumprojektu par administratīvo procesu, kas aptvēra administratīvo procesu gan iestādē, gan tiesā. Taču 5.Saeimā līdz vēlēšanām tā paša gada rudenī šis likumprojekts vairs izskatīts netika.
1996.gada beigās ar tieslietu ministra rīkojumu tika izveidota jauna darba grupa, kas izstrādāja pašlaik apspriežamo jauno Administratīvā procesa likuma projektu. Šī projekta noregulējumi, kas attiecas uz administratīvo procesu iestādē, lielā mērā atbilst līdzšinējiem Ministru kabineta 1995.gada 13.jūnija Administratīvo aktu procesa noteikumiem. Administratīvā procesa noregulējumi tiesas stadijā pamatā ir balstīti uz jaunā civilprocesa likuma projektu, taču modificēti atbilstoši tiesiska administratīva procesa prasībām. Svarīgākā modifikācija ir tā, ka civilprocesā valdošā sacensības principa vietā tiek likts objektīvās izmeklēšanas princips. Tiesnesim administratīvajā procesā tātad ir cita, aktīvāka loma, nekā civilprocesā.
2.3.3. Administratīvā procesa tiesību pamatfunkcijas
Administratīvā procesa tiesībām ir vairākas pamatfunkcijas. Pirmā – vissvarīgākā – funkcija ir nodrošināt materiālo administratīvo tiesību vienveidīgu, precīzu un juridiski korektu realizāciju. Šai aspektā administratīvā procesa tiesības ir akcesoriska palīgnozare attiecībā pret materiālajām administratīvajām tiesībām. Tādā griezumā administratīvā procesa tiesību un materiālo administratīvo tiesību attiecības ir līdzīgas kā civilprocesa un civiltiesību attiecības vai kriminālprocesa un krimināltiesību attiecības.
Tomēr administratīvā procesa tiesības šodien nav vairs tikai “tīri” procesuālās tiesības. Materiālo administratīvo tiesību realizācija ir cieši saistīta ar cilvēktiesību realizāciju. Šajā gadsimtā, it sevišķi tā otrajā pusē, kad demokrātiskā un tiesiskā valstī visa valsts darbība arvien vairāk tiek pakļauta augstākstāvošām cilvēktiesību normām, administratīvais process ir kļuvis par “atslēgas nozari”, no kuras lielā mērā ir atkarīga cilvēktiesību realizācija valstī.
Administratīvā procesa tiesības ir saistītas ar cilvēktiesībām divējādi.
Pirmkārt, tās lielā mērā nodrošina t.s. “procesuālo taisnīgumu” attiecībās starp valsti un indivīdu. Taisnīgs, “caurspīdīgs” iestādes un tiesas lēmuma pieņemšanas process ir priekšnoteikums, lai sistemātiski realizētu taisnīgumu materiālās tiesībās (ar netaisnīgu procesu parasti nav iespējams sasniegt taisnīgu rezultātu).
Otrkārt, tiesības uz “procesuālo taisnīgumu” ietilpst modernā cilvēktiesību katalogā kā viena no materiālajām cilvēktiesībām. Tiesiskā valstī tā ir pašvērtība, jo svarīgs ir ne tikai tas, vai valsts rīcības rezultāts attiecībā pret indivīdu atbilst cilvēktiesību prasībām, bet arī tas, kāda ir šī rīcība pati par sevi, neatkarīgi no tās rezultāta. Tas ir arī cilvēka cieņas jautājums. Citiem vārdiem: cilvēktiesību jautājums ir ne tikai “ko” valsts dara, bet arī “kā” valsts to dara.
Administratīvā procesa tiesību otrā pamatfunkcija ir nodrošināt valsts varas dalīšanas principa realizāciju attiecībās starp izpildvaru un tiesu varu. Tas nozīmē, ka izpildvaras rīcība pret indivīdu, konkrētā gadījumā piemērojot tiesību normas (tipiskais gadījums ir valsts pārvaldes izdots administratīvs akts), tiek pakļauta tiesu varas kontrolei. Turklāt tiesu varas kontroles tiesības aptver kā izpildvaras rīcības formālo tiesiskumu, tā arī saturisko lietderību.
Administratīvā procesa tiesību trešā pamatfunkcija ir valsts darbības efektivitātes nodrošināšana. Administratīvais process iestādē, formalizējot administratīvo aktu izdošanas gaitu atsevišķos, stingri noteiktos soļos, ir mērķēts uz likumdevēja izdoto tiesību normu vienveidīgu, precīzu un juridiski korektu piemērošanu konkrētos gadījumos, tādā veidā panākot to, ka likumi “reāli darbojas”. Tikai tad, ja izpildvara funkcionē šādā veidā, likumdevēja darbība patiešām kļūst efektīva. Administratīvais process tiesā, pakļaujot administratīvos aktus tiesas kontrolei, dod vēl papildu impulsu iestādēm izdot tikai tādus administratīvus aktus, kuri iztur šo “kvalitātes kontroli” tiesā.
1. Publiskās un privātās tiesības
Visas nacionālās tiesības iespējams iedalīt divos lielos atzaros:
1) publiskajās tiesībās;
2) privātajās tiesībās.
Publiskās tiesības regulē valsts iekšējo struktūru un “ārējās” attiecības starp valsti no vienas puses un indivīdu (fizisku vai juridisku personu) no otras puses. Privāttiesības turpretim regulē attiecības starp diviem indivīdiem.
Šim iedalījumam ir būtiska nozīme, jo abi tiesību atzari balstās uz dažādiem principiem. Publisko tiesību uzdevums demokrātiskā sabiedrībā ir sabalansēt indivīda un sabiedrības intereses, vienlaicīgi nodrošinot indivīdu pret neattaisnotu valsts iejaukšanos viņa brīvībā un garantējot indivīda vienlīdzīgas tiesības uz kvalitatīviem valsts pakalpojumiem (visplašākā nozīmē). Lai to varētu sasniegt, indivīdam vienpusīgi ir jāpakļaujas valsts rīkojumiem. Tātad starp valsti un indivīdu pastāv pakļautības (subordinācijas) attiecības.
Tādēļ demokrātiskas valsts publiskās tiesības caurauž principi, kuru uzdevums ir nodrošināt sabiedrības aizsardzību pret valsti (it sevišķi cilvēktiesības), sabiedrības kontroli pār valsti (it sevišķi likuma prioritātes princips, likuma atrunas princips, varas dalīšanas princips, ieskaitot tiesu varas kontroli pār izpildvaras darbību) un valsts darbības racionalitāti un efektivitāti (speciālie valsts iekšējās organizācijas principi).
Turpretim privāto tiesību uzdevums ir nodrošināt divu brīvu un vienlīdzīgu indivīdu savstarpēji saskaņotu un abpusēji izdevīgu rīcību. Tādēļ privātās tiesības balstās uz privātautonomijas principu, kas nosaka, ka neviens nav pakļauts otram (atšķirībā no publiskajām tiesībām, kur indivīds ir pakļauts valstij) un tiesiskās attiecības ar citiem indivīdiem, savstarpēji vienojoties, var veidot brīvi, pēc saviem ieskatiem (publisko tiesību jomā valsts turpretim ir saistīta ar cilvēktiesībām un citiem principiem, kas nepieļauj, ka valsts savu “pārākumu” pār indivīdu izmanto pēc saviem ieskatiem, patvaļīgi).
Publiskās tiesības savukārt pēc regulējamā priekšmeta var iedalīt trīs galvenajās nozarēs: konstitucionālajās tiesībās (kas nosaka valsts uzbūvi un regulē tās darbības pamatprincipus), administratīvajās tiesībās (kas nosaka valsts pārvaldes uzbūvi un regulē tās iekšējo un ārējo darbību) un krimināltiesībās (kas nosaka valsts reakciju pret tiesībpārkāpējiem).
2. Administratīvās tiesības un tās apakšnozares
Administratīvās tiesības savukārt var iedalīt trīs galvenās apakšnozarēs:
1) pārvaldes organizācijas tiesībās;
2) materiālajās administratīvajās tiesībās;
3) administratīvā procesa tiesībās.
Administratīvā procesa tiesības dažkārt tiek apzīmētas arī par “vispārējām” administratīvajām tiesībām, bet materiālās administratīvās tiesības – par “sevišķajām” vai “speciālajām” administratīvajām tiesībām.
Sociālistiskajā tiesību lokā pārvaldes organizācijas tiesības nebija strikti atdalītas no materiālajām administratīvajām tiesībām un administratīvā procesa tiesībām. Līdz ar to arī principi, uz kuriem balstās šie trīs administratīvo tiesību atzari, nebija diferencēti. Arī šodien likumdevējam un juristiem gan demokrātiskas un tiesiskas valsts administratīvo tiesību kopējie pamatprincipi, gan arī atšķirīgie akcenti principu sistēmās, uz kurām balstās minētie trīs administratīvo tiesību atzari, bieži vien nav skaidri.
Sevišķas grūtības acīmredzot joprojām sagādā striktais nodalījums starp pārvaldes organizācijas tiesībām, kas attiecas uz valsts “iekšējo” darbību, no vienas puses, un materiālajām administratīvām tiesībām un administratīvā procesa tiesībām, kas attiecas uz valsts “ārējo” darbību attiecībās starp valsti un pilsoni. Valsts “ārējā” darbība pilnā mērā, bez atkāpēm pakļaujama cilvēktiesību prasībām.
Likumdevējam tiesību normu radīšanas procesā un ierēdņiem un tiesnešiem tās pēc tam interpretējot, būtu jāapzinās bieži vien pilnīgi pretējie principi, uz kuriem balstās sociālistiskās un Rietumu administratīvās tiesības. Redzot šīs atšķirības, gan tiesību normu izdošanas, gan to piemērošanas procesu varētu ātrāk un precīzāk virzīt uz mērķi, ko Rietumu tiesību lokā apzīmē par “labu pārvaldīšanu” (good governance), bet no kā Latvijas tiesiskā realitāte šobrīd vēl ir visai tālu.
2.1. Pārvaldes organizācijas tiesības
Pārvaldes organizācijas tiesības nosaka valsts pārvaldes iekšējo organizatorisko uzbūvi, valsts2 institūciju un to struktūrvienību kompetenci, darbības kārtību, attiecības starp atsevišķām iestādēm, attiecības starp darbiniekiem (amatpersonām). Pārvaldes organizācijas tiesības vispārējos vilcienos nosaka Satversmes 1.pants (demokrātijas princips) un 58.pants (pārvaldes iestāžu padotība Ministru kabinetam), tuvāk konkretizē 1993.gada 15.jūlija Ministru kabineta iekārtas likums (15.pants un 15.1 pants par iekšējiem normatīviem aktiem), 1997.gada 6.februāra Ministriju iekārtas likums, 1994.gada 21.aprīļa Civildienesta likums, vesela rinda citu likumu, Ministru kabineta noteikumi (tajā skaitā ministriju nolikumi) un iestāžu instrukcijas.
Pārvaldes organizācijas tiesības ir akcesoriska (atkarīga) palīgtiesību nozare, kuras uzdevums ir iekšēji strukturēt pārvaldi tā, lai tā optimāli realizētu materiālās administratīvās tiesības ārējās attiecībās starp valsti un indivīdu.
Pārvaldes organizācijas tiesību galvenais princips ir efektivitāte. Svarīgs princips ir arī atklātība – valstij jāorganizē sava iekšējā struktūra un darbība tā, lai tā no “ārpuses”, tātad no indivīda skatupunkta raugoties, būtu “caurspīdīga”. Tikai tad sabiedrība var kontrolēt valsti.
2.2. Materiālās administratīvās tiesības
Materiālās administratīvās tiesības ir administratīvo tiesību galvenā sastāvdaļa. Tās regulē indivīda publiskās tiesības un pienākumus pret valsti. Šī tiesību joma demokrātiskā un tiesiskā valstī tiek pakārtota cilvēktiesību prasībām. Tādējādi galvenais princips, kas caurauž materiālās administratīvās tiesības, ir to piesaiste cilvēktiesībām.
Materiālo administratīvo tiesību nozares un apakšnozares ir ļoti daudzveidīgas. Tādēļ to tālāka iedalījuma varianti ir visai dažādi. Tomēr tās orientējoši var iedalīt “kārtības tiesībās”, kas nosaka indivīdam ierobežojumus sabiedrības labā (policijas tiesības, būvtiesības, vides aizsardzības tiesības, publiskās ekonomiskās tiesības – piemēram, licenču izsniegšana ekonomiskai darbībai u.c.), un “aprūpes tiesībās”, kas nosaka indivīda tiesības saņemt no valsts materiālus un cita veida labumus (pensiju tiesības, medicīniskās aprūpes tiesības, izglītības tiesības u.c.).
“Kārtības tiesības” ir klasiskās materiālās administratīvās tiesības, kas vēsturiski izveidojās XVIII un XIX gadsimtā uz policijas tiesību bāzes (kuru pirmsākumi savukārt meklējami viduslaikos). Tā kā tās ierobežo cilvēka brīvību, tad demokrātiskā un tiesiskā valstī tās stingri ir piesaistītas cilvēktiesībām, kas aizsargā cilvēka rīcības brīvību pret valsts iejaukšanos.
“Aprūpes tiesības” turpretim kā atsevišķs materiālo administratīvo tiesību atzars ir jaunāks, tas īpaši plaši ir attīstījies pēc Otrā pasaules kara, kad Eiropas valstis arvien vairāk uzņēmās arī cilvēka materiālo un nemateriālo vajadzību aprūpētājas lomu (kas brīvā tirgus saimniecībā primāri tomēr ir nevis valsts, bet gan sabiedrības uzdevums). Arī šī joma ir piesaistīta cilvēktiesībām, taču vairāk selektīvā veidā – uzsvars šeit tiek likts uz tādiem principiem kā tiesības uz vienlīdzību, tiesības uz ierobežoto valsts resursu taisnīgu sadali, tiesības uz vienlīdzīgām iespējām.
Rietumeiropā pēdējos gadu desmitos ir izkristalizējušies vismaz trīs jauni materiālo administratīvo tiesību atzari. Tās vispirms ir “plānošanas tiesības” (cits apzīmējums – “infrastruktūras tiesības”), kas regulē valsts plānošanas procesu, it sevišķi indivīdu līdzdalību tajā (piemēram, pilsētas apbūves plāna noteikšanu, ceļu plānošanas procedūru ar ieinteresēto personu un institūciju iesaistīšanu u.c.). Īpašs materiālo administratīvo tiesību atzars ir arī “publiskās atbildības tiesības”, kas regulē zaudējumu atlīdzināšanu, ko valsts ir nodarījusi privātpersonām. Kā atsevišķs atzars tiek izdalīts arī “publisko lietu un iestādījumu lietošanas tiesības”. Tās nosaka privātpersonu tiesības lietot valsts iestādījumus (piemēram, pašvaldības peldbaseinu, valsts bibliotēku u.tml.) vai publiskas lietas3 (piemēram, ceļus, piejūras kāpu zonu, iekšējos ūdeņus u.tml.).
Lai arī Latvijā ir spēkā vesela rinda tiesību normu, kas regulē šos jautājumus, likumdevēja un juristu apziņā vēl nav ataususi doma, ka šeit ir runa par jauniem, īpašiem materiālo administratīvo tiesību atzariem, kas tiesiskā valstī balstās uz šiem atzariem raksturīgiem principiem.