MUITAS POLITIKA TRANZĪTA JOMĀ – PROBLĒMAS, RISINĀJUMI UN PERSPEKTĪVAS
Ievadam
Pārmaiņas austrumeiropas valstu politiskajā sistēmā un, konkrēti, Padomju Savienības izjukšana deviņdesmito gadu sākumā radīja strauju ekonomisko un tirdzniecisko aktivitāšu pieaugumu reģionā. Neskatoties uz centralizēto, gadu desmitiem pastāvējušo saišu izjukšanu, bijušajās Padomju Savienības republikās valstiskās neatkarības atjaunošana bija pamats aktīvai tirdzniecisko sakaru nodibināšanai starp austrumiem un rietumiem.
Latvija šajā kontekstā nebija izņēmums. Savu valstisko politiku pēc neatkarības atjaunošanas tā iesāka tieši ar Muitas dienesta izveidošanu un valsts nacionālās muitas politikas formulēšanu jau 1990.gadā.
Laikiem mainoties, strauji attīstījās tirdzniecība un īpaši, ņemot vērā Latvijas izdevīgo ģeogrāfisko stāvokli, tranzītpārvadājumi kā no austrumiem uz rietumiem, tā arī otrādi.
Tomēr, pieaugot tirdzniecībai un tranzīta apjomiem, valsts politikas un kontroles dienestu darbības trūkumi aizvien vairāk sāka bremzēt liberālās tirdzniecības un tranzīta tendences mūsu valstī. Par to liecina arī valsts muitas politika. Tādēļ referātā autors centīsies atspoguļot dažas problēmas, kas aizkavē tranzītpārvadājumu norisi un līdz ar to vispārēju tirdzniecības liberalizāciju.
Problēmu apskats
Vārds «tranzīts» tradicionāli saistās ar kravu nosūtīšanu no eksportētājas valsts līdz importētājai valstij, šķērsojot vienu vai vairākas trešās valstis jeb tranzīta valstis. No tranzīta valsts viedokļa šajā gadījumā tranzītpārvadājums principā nozīmē preču pārvietošanu cauri tās teritoriju no vienas robežas līdz otrai. Šāda pieeja ir pamats daudziem pārpratumiem, respektīvi jebkura darbība ar tranzītkravām, kas nav tieši saistīta ar preču transportēšanu starp diviem robežpunktiem, no valsts viedokļa vairs netiek klasificēta kā tranzīta pārvadājuma sastāvdaļa.
Tādā veidā esam pieskārušies pirmai no problēmām, kas Latvijā, īpaši tās par muitas lietu realizēšanu atbildīgajiem dienestiem, neļauj piemērot starptautiskajā tirdzniecības praksē noteikto kārtību. Šī problēma ir saistīta, pirmkārt, ar nepietiekošu modernās muitas likumdošanas darbības izpratni mūsu valstī un, otrkārt, ar valsts politiku, kas muitas profesionālās darbības jautājumus ir pilnībā pakļāvusi valsts fiskālās politikas realizēšanai.
Runājot par tranzīta procedūras izpratni, gribētos īsumā raksturot parastu preču tranzīta kārtību valstīs ar modernu muitas likumdošanu. Tā, Eiropas Savienības, līdzīgi arī kā Krievijas muitas likumdošanas sadala tranzītpārvadājumu no vienas valsts robežas līdz otrai pa posmiem, – muitas procedūrām, kuru piemērošanu vai arī nepiemērošanu izvēlās pats preču valdītājs vai arī deklarētājs. Parasta kārtība ir tranzīta laikā mainīt transporta līdzekli vai arī transporta veidu, t.i., realizēt multimodālo pārvadājumu (jūra – dzelzceļš, dzelzceļš – autoceļš, utml.). Moderna tranzīta muitas procedūra, ņemot vērā gan reālās tirdzniecības prasības, gan arī KIOTO konvencijā noteiktās rekomendācijas, iekļauj sevī kā procedūras sastāvdaļu iespēju veikt visas iepriekš uzskaitītās darbības bez tranzīta procedūras pārtraukšanas (skat. pielikumu nr.1), respektīvi, bez jaunas muitas deklarācijas noformēšanas. Šādas darbības var veikt ostās, muitas noliktavās, muitas kontroles zonās, brīvajās zonās vai arī, izņēmuma gadījumos, tranzītpārvadājuma laikā – muitas teritorijā. Latvijā, neskatoties uz to faktu, ka muitas procedūru piemērošanai tiek izmantots Vienotais administratīvais dokuments, kurš ir speciāli paredzēts šādām darbībām, šādu darbību veikšana principā netiek atļauta. Tā vietā atbildīgai personai tiek piedāvāts vienām un tām pašām precēm piemērot vairākas muitas procedūras, piemēram, uzglabāšanu muitas noliktavā (skat. pielikumu nr.2) kopā ar vairākām secīgām tranzīta procedūrām, kas faktiski nozīmē:
1) vairākkārtīgu vienu un to pašu preču muitošanu un līdz ar to vairāku muitas deklarāciju noformēšanu;
2) pie katras deklarēšanas atkārtot muitas iestādēm sniedzamo informāciju un pavaddokumentus;
3) deklarējot tranzītpārvadājumus, sniegt ziņas, kuru izmantošana tranzītpārvadājumos ir neraksturīga (piemēram, preču muitas vērtību pie ievešanas muitas noliktavā).
Tā rezultātā tiek patērēts laiks, veiktas principā tranzītpārvadājumam neraksturīgas formalitātes un kravas kustība tiek aizkavēta.
Analizējot prasības, kādas Latvijā tiek izvirzītas tranzītpārvadājumu noformēšanai, ir jāatzīmē, ka pastāv acīmredzama nesaskaņa starp pagājušajā gadā pieņemto jaumo Muitas likumu un tā praktisko piemērošanu. Šeit mēs saduramies ar otro problēmu, kas kavē tranzītpārvadājumu veikšanu cauri Latvijai. Šī problēma izpaužas spēkā esošās likumdošanas normu nesakritībā ar tās praktisko piemērošanu uz vietām. Tas nozīmē, ka likumā ietvertās normas dzīvē nedarbojās. Piemēram, piemērojot tranzīta muitas procedūru, preces netiek apliktas ar muitas maksājumiem un tām nepiemēro tirdzniecības politikas pasākumus. Tomēr praksē bieži tranzītkravu pārvadātātiem ir jāsastopas ar Latvijas varas iestāžu absurdajām prasībām par muitas maksājumu piemērošanas nosacījumu ievērošanu (jau pieminētais piemērs ar preču muitas vērtības deklarēšanu tranzīta laikā) vai arī īpašu atļauju, licenču vai arī citāda veida tirdzniecības politikas pasākumu piemērošanu attiecībā uz precēm. Piemērs, – 1996.gada beigās un 1997.gada sākumā Latvijā muitas kontroles zonā tika realizēta vairāku liela apjoma tranzītkravu aizturēšana un konfiscēšana uz aizdomu pamata par iespējamo kontrabandu un muitas maksājumu nenomaksāšanu. Pēc pusgada tiesas darbiem visas konfiscētās kravas tikas atdotas atpakaļ to valdītājiem un lēmumi par konfiskāciju tika atzīti par spēkā neesošiem. Šis piemērs apstiprina pieņēmumu, ka praksē darbojās cita «likumdošana», – dažādo valsts kontroles dienestu instrukcijas, kas bieži vien pēc savas būtības ir pilnīgi pretrunā gan likumdošanas normai, gan arī valsts starptautiskajos līgumos paredzētajām normām. Šādas sistēmas izveidošanos Latvijā ir sekmējusi muitas administrācijas neskaidrā struktūra un zināma likumdošanas izstrādāšanas un ieviešanas mehānisma atrautība no tās reālās izpildes struktūras.
Vēl viena būtiska problēma, saistībā ar tranzītpārvadājumu realizēšanu ir saistīta ar faktisku vienkāršoto muitas procedūru mehānisma iztrūkumu mūsu valstī. Ar to tiek saprasta, no vienas puses, vienkāršotas deklarēšanas formas izmantošana, piesakot preces tranzītam, piemēram, nepilnīgi aizpildīta deklarācija, deklarācijas vietā noformēts tirdzniecības vai transporta dokuments, periodiska deklarācija un, no otras puses, vienkāršotas muitas procedūras piemērošana, piemēram, tranzīta muitas procedūras noslēgšana muitas noliktavā bez muitas fiziskas klātbūtnes nepieciešamības. Šobrīd Latvijā pat netiek pieļauta tāda starptautiski atzīta un piemērota deklarēšanas norma kā tranzīta muitas deklarācijas aizpildīšana ar roku nevis ar datoru.
Ir jāatzīmē, ka vienkāršoto procedūru, tāpat kā arī parasto procedūru piemērošana ir lielā mērā saistīta ar elektroniskās datu apmaiņas līdzekļu izmantošanu muitas, deklarētāju, pārvadātāju, u.c., darbībā. Šobrīd, neskatoties uz zināmām iestrādnēm, EDP svarīgākās funkcijas, tas ir, kravu kustības kontrole, riska faktoru analīze, iepriekšēja deklarēšana on-line režīmā, joprojām nav reāli iespējams izmantot tranzītpārvadājumu vienkāršošanai.
Aplūkosim vēl kādu problēmu. Starptautiskā muitas likumdošana paredz vienkāršotu kārtību preču, tajā skaitā arī tādu, kas ir paredzētas tranzītam cauri konkrētās valsts teritoriju, ievešanai muitas teritorijā, izmantojot tā saucamās pirmsmuitošanas darbības vai, vienkārši runājot, darbības ar precēm pirms to muitošanas (skat. pielikumu nr.4). Šīs darbības detalizēti ir aplūkotas KIOTO konvencijas A.1 un A.2 pielikumos un paredz iespējas kravu valdītājiem un deklarētājiem atlikt preču muitošanu uz zināmu laika posmu, lai sagatavotos šai procedūrai, kā arī veikt īslaicīgu pagaidu uzglabāšanu un kravas pārkraušanu, nepiemērojot muitas procedūru «uzglabāšana muitas noliktavā». Pārvadātājiem, deklarētājiem un jebkurām citām personām, kuras apkalpo kravu tranzītpārvadājumus, īpaši multimodālo pārvadājumu gadījumos, ir nepieciešamas šādas iespējas. Tā kā praksē šāda kārtība nedarbojās, tad šīs procedūras vietā, tiek izmantotas jebkuras citas iespējas, kas dod līdzīgu rezultātu, – muitas noliktavas, kuru izmantošana ir saistīta ar papildus muitas procedūras piemērošanu (skat. pielikumu nr.2), brīvās zonas (skat. pielikumu nr.3), vai vienkārši muitas kontroles zonas (piem., ostās), ja tiek saņemta atbilstoša muitas iestāžu atļauja.
Visbeidzot varētu pieminēt vēl vienu būtisku problēmu, kas ievērojami traucē tranzītpārvadājumu norisi. Tā ir saistīta ar robežšķērsošanu, piemēram, starp Latviju un Krieviju. Šobrīd pastāvošās robežšķērsošanas formalitātes ir pilnīgi nepieņemamas no tranzītpārvadājumu ātras un efektīvas realizēšanas viedokļa. Tā daži no tipiskākajiem piemēriem:
1) tranzītkravām piemērojamās muitas formalitātes tiek atkārtotas abās robežas pusēs, pieprasot vienas un tās pašas ziņas un dokumentus par kravu, pārvadātāju, maršrutu, utml.;
2) robežšķērsošanas formalitātes bieži tiek dublētas vienā un tajā pašā robežas pusē (piemēram, muitas iestāžu un Sanitārās robežinspekcijas darbība Latvijas robežkontroles punktos);
3) nepastāv informācijas apmaiņas sistēma starp abu valstu attiecīgajiem dienestiem un līdz ar to iespējas ātrāk un efektīvāk veik tranzītkravu muitošanu, utt.
Šeit ir arī jāatzīmē varas iestāžu vilcināšanās veicināt Latvijas un Krievijas robežkontroles procedūru vienkāršošanu, lai tādejādi paātrinātu kravu plūsmu pa dzelzceļu un ar autotransportu.
Nobeigumā gribētos pieminēt vēl kādu vispārēju problēmu, kas saistās ar tranzītkravu kustību no austrumiem uz rietumiem. Šī problēma ir saistīta ar vispārēji atzītas tranzīta sistēmas iztrūkumu reģionā, kas varētu apvienot vienotā tranzīta sistēmā Krieviju un citu NVS valstis, Baltiju un Rietumeiropu. Tā, tranzīta kravu nosūtītāji austrumos, – Krievija un citas NVS valstis veido savu tranzītkravu pārvadāšanas sistēmu, kas lielā mērā balstās uz Krievijas muitas likumdošanas normām un starpvalstu līgumiem starp NVS valstīm par muitas savienību vai savstarpējo sadarbību muitas jomā. Latvija kopā ar pārējām Baltijas valstīm veic priekšdarbus, lai iekļautos Eiropas kopējā tranzīta telpā pastāvošajā Kopējā tranzīta sistēmā, kas balstās uz Eiropas Savienības muitas likumdošanu un Kopējā tranzīta konvenciju. Šobrīd praktiski nepastāv nekādu abu šo tranzīta sistēmu vienojošo elementu, kas atļautu savienot vienotā tranzīta un transporta sistēmā tranzītkravu nosūtītājus austrumos ar saņēmējiem rietumos, izveidojot vienkāršu un efektīvu tranzīta mehānismu visā Eiropas reģionā.
Problēmu risinājumi un nākotnes perspektīvas
Lai atrisinātu lielāko daļu no tām problēmām, kuras tika uzskaitītas iepriekš un, vienlaicīgi, panāktu ātru un kvalitatīvu tranzītpārvadājumu apkalpošanu Latvijā, ņemot vērā to apstākli, ka 90 procentu gadījumos šāds kravu tranzīts nāk no Krievijas vai arī iet uz to, būtu jāpanāk, lai pastāvošā muitošanas sistēma tiktu maksimāli pielāgota kravu pārvadāšanas, pārkraušanas, multimodālo pārvadājumu, u.c. ar tranzītpārvadājumiem saistīto darbību praktiskajām prasībām.
Kā vienu no risinājumiem gribētos pieminēt tuvākajā laikā sagaidāmo Latvijas nacionālās tranzīta procedūras izveidošanu atbilstoši starptautiskajām prasībām. Līdz šā gada rudenim ir paredzēts, ka stāsies spēkā jauna tranzīta muitas procedūras piemērošanas kārtība kopā ar noteikumiem par galvojumu piemērošanu tranzītpārvadājumos. Minētie noteikumi ir izstrādāti saskaņā ar Kopējā tranzīta konvenciju un paātrinās Latvijas iekļaušanos Eiropas kopējā tranzīta telpā. Vienlaicīgi ir paredzēts arī ieviest arī jaunu kārtību par muitas noliktavu darbību, kas paredz saskaņot noliktavu darbību ar Eiropas Savienības prasībām un vienkāršot muitošanas kārtību, preces ievedot noliktavā vai arī izvedot ārā no tās.
Līdz nākamā gada sākumam principā būtu jāsāk darboties muitas brokeru institūtam, kas varētu ievērojami atvieglot tranzītpārvadājumu realizēšanu cauri Latvijai.
Jāatzīmē arī, ka pavisam nesen tika izdarīti vairāki būtiski labojumi Latvijas Muitas likumā, kas paredz ievērojami liberalizēt muitas darbību, īpaši saistībā ar galvojumu piemērošanu un vienkāršoto muitas procedūru ieviešanu.
Pēc uzņēmēju iniciatīvas Latvijā valdības līmenī ir uzsāktas diskusijas par nepieciešamību paplašināt sadarbību ar Krieviju kā lielāko Latvijas tranzītpārvadājumu partneri. Šajā sakarā ir piedāvāti vairāki risinājumi, sākot no sadarbības līgumu noslēgšanas starp abām valstīm konkrētu muitas formalitāšu vienkāršošanas nolūkos (piemēram, iepriekšējas deklarēšanas procedūras ieviešana), līdz pat nepieciešamībai veidot ar Krieviju kopīgus muitas punktus uz sauszemes robežas, dzelzceļa robežstacijās un ostās.
Vienlaicīgi ar nepieciešamību paplašināt sadarbību ar lielāko tranzītkravu nosūtītāju – Krieviju, tiek risināts jautājums par pašas muitas darbības sakārtošanu Latvijā atbilstoši jaunā Muitas likuma prasībām:
1) muitas darbības kompjuterizācija, ieviešot elektroniskās deklarācijas iesniegšanu un noformēšanu, īpaši tranzītpārvadājumos. Kā vienu no iespējamiem variantiem varētu pieminēt iepriekšēju deklarācijas nosūtīšanu muitas iestādei pirms kravu nogādāšanas tajā. Tas atļautu muitai izveidot tādu riska analīzes sistēmu, kas neaizkavētu tranzītkravu plūsmu, bet pakļautu pārbaudei vienīgi konkrētas atlasītās kravas.
2) ieviešot garantijas sistēmu muitas procedūru piemērošanā, nedrīkst pieļaut, lai muitas procedūras izmantošana šīs sistēmas dēļ kļūtu neiespējama. Pašreiz vēl nav izstrādāts garantiju darbības mehānisms konkrētās procedūrās. Darbs pie tā tiek turpināts ar mērķi maksimāli vienkāršot šo principu kā no muitas kontroles viedokļa, tā arī no legālās uzņēmējdarbības veicināšanas viedokļa.
Latvijas tranzīta biznesa asociācija, pārstāvot lielas Latvijas tranzīta biznesa grupas intereses, aktīvi darbojas, lai veicinātu tranzītam labvēlīgas muitas politikas veidošanu Latvijā, kas palielinātu valsts tranzīta potenciālu reģionā un veidotu Latviju par stabilu tiltu kravu tranzītpārvadājumiem starp austrumiem un rietumiem.
I. Stāmere
I. LTBA